Primi commenti sul maxiemendamento approvato dal Consiglio dei Ministri il 7 marzo 2003 al disegno di legge delega per la riforma dell'ordinamento giudiziario. Avanzano le riforme "rancorose" : separazione delle carriere, concorsi infiniti, gerarchizzazione degli Uffici del Pubblico Ministero, svuotamento delle competenze costituzionali del CSM.

Commento di Nino Condorelli ed Armando Spataro, Presidente e Segretario
del Movimento per la Giustizia al maxiemendamento al disegno di legge
delega di riforma dell'ordinamento giudiziario

Quello che segue è un primo commento al noto maxiemendamento approvato nel Consiglio dei Ministri di venerdì 7 marzo.

Va subito detto che il maxiemendamento stravolge il precedente progetto
e decisamente lo peggiora, per effetto, soprattutto, di un evidente svuotamento delle prerogative del CSM, per l'avvio della separazione delle carriere, per essere fondato su una griglia infinita di concorsi
per il tramutamento di funzioni e la progressione in carriera e perchè avvia un processo preoccupante di gerarchizzazione degli Uffici del Pubblico Ministero.

Il Movimento per la Giustizia rammenta, innanzitutto, come questo testo sia il quarto consecutivo proposto dal Ministero della Giustizia in materia di riforma ordinamentale, quello che svela le reali intenzioni della attuale maggioranza governativa: il primo fu quello originariamente approvato dal Consiglio dei Ministri nella seduta del 14 marzo 2002; seguirono le assicurazioni fornite dal Ministro alla giunta dell'ANM presieduta da A. Patrono nel maggio-giugno 2002, rimaste prive di qualsiasi concreto effetto; giunsero a settembre, poi, alcuni
emendamenti "sparsi" al testo originario.
Le valutazioni che seguono sono frutto di una prima e rapida riflessione sui punti qualificanti del provvedimento : possono dunque contenere imprecisioni e sono destinate ad essere arricchite e corrette con il contributo di tutti. Ci si augura, inoltre, che il Governo voglia richiedere il prescritto parere al CSM o che, in alternativa, i suoi
componenti provvedano ad elaborarlo d'ufficio, vincendo le eventuali resistenze che abbiamo conosciuto in un passato ancora recente.

L'emendamento I all'articolo 1 del disegno di legge delega contiene la previsione di un elenco delle funzioni dei magistrati, successive al periodo di uditorato. Vengono distinte in funzioni di merito e di legittimità. Le prime, in funzioni giudicanti e requirenti di primo e secondo grado; le funzioni direttive di merito sono di primo e secondo
grado; quelle semidirettive, di primo e secondo grado, sono previste solo per la funzione giudicante. Le funzioni di legittimità si dividono in giudicanti e requirenti, nonchè in direttive e direttive superiori. Scompaiono le funzioni semidirettive requirenti di Procuratore Aggiunto (primo grado) e di Avvocato Generale presso le Procure Generali di Corte
d'Appello (II grado) : la scelta è funzionale alla perseguita gerarchizzazione (il ministro la definisce più blandamente "verticalizzazione") delle Procure (vedi appresso).
Fino al compimento dell'ottavo anno dall'ingresso in magistratura, possono essere svolte funzioni requirenti o giudicanti di primo grado; dopo gli otto anni, previo concorso per titoli ed esami, possano essere svolte funzioni giudicanti o requirenti di secondo grado; dopo i quindici anni, previo concorso per titoli ed esami, possano essere svolte funzioni di legittimità. Non c'è traccia, nel progetto, di
reversibilità delle funzioni.

La progressione economica è dichiaratamente sganciata dalle funzioni e
dovrebbe essere dipendente dalla mera anzianità. In realtà, poi, attraverso il richiamo ai concorsi, si rileva che chi consegue le funzioni di secondo grado e di legittimità attraverso i concorsi stessi,
ottiene la progressione economica anticipatamente rispetto al decorso
della anzianità. Sono previste, comunque, sette classi stipendiali (la prima va dal decreto di nomina a sei mesi successivi; l'ultima da 28 anni di servizio in poi).

Per l'accesso alla professione, come si sa, vengono previsti un unico concorso, ma distinte prove d'esame - scritte ed orali - per accesso alle funzioni requirenti o a quelle giudicanti (il candidato deve
precisare le sue preferenze all'atto della domanda) e distinte commissioni (con "eventualmente un unico presidente").
Bando alle chiacchiere: si parla di un unico concorso, ma è evidente che i concorsi sono separati e che decisamente si va verso la separazione delle carriere.
Il concorso prevede, oltre la laurea, un altro titolo: il diploma di scuola di specializzazione forense o il dottorato di ricerca o l'abilitazione all'esercizio della professione forense, o tre anni di esercizio di funzioni direttive nella P.A. o di funzioni di magistrato onorario o il superamento concorso di notaio.

La regolamentazione dei tramutamenti e dei passaggi di funzione è connessa a quella dei concorsi: entrambe costituiscono l'asse portante della riforma progettata e vengono presentate come lo strumento
attraverso cui l'attuale maggioranza politica vorrebbe premiare i magistrati migliori ed i più preparati ed, intenderebbe, altresì,
evitare la creazione di sacche di neghittosità professionale. I meccanismi ipotizzati sono molto complessi; per il passaggio di funzioni si prevedono alcuni requisiti: la permanenza per un quinquennio nelle funzioni che si vogliono mutare; il superamento di un concorso con
prove scritte ed orali e la richiesta di un posto vacante in un diverso distretto. Va subito detto, dunque, che quest'ultima previsione introduce la cd. "incompatibilità distrettuale" per chi intenda cambiare
funzione nello stesso grado. Quanto ai concorsi, se ne prevede una griglia fittissima. Praticamente, la carriera ordinaria di un magistrato, quale fino ad oggi conosciuta e realizzatasi in Italia,
finirebbe con il sottoporlo ad un numero esorbitante di esami di vario genere, obbligandolo necessariamente al previo conseguimento di titoli formali, lavori giudiziari (questi facilmente ottenibili attraverso l'adeguamento alla giurisprudenza della Cassazione e la prassi delle sentenze e dei provvedimenti "pittati") e scientifici : questo non è il cammino per premiare i migliori, ma l'ennesimo vulnus inferto alla rapidità dei tempi dei processi. Sono previsti, infatti, concorsi per titoli ed esami per accedere alle funzioni di secondo grado giudicanti e requirenti, alle funzioni di legittimità giudicanti e requirenti, alle
funzioni direttive (cui, peraltro, potranno accedere solo i magistrati che abbiano già superato almeno un concorso per funzioni di secondo grado o di legittimità). Diverse, a seconda della funzione cui si aspira, sono le pre-condizioni per accedere ai concorsi in relazione ai periodi minimi di anzianità o di esercizio di funzioni "omogenee" previsti, ed al tipo di esame (ad es., per gli uffici direttivi si prevede solo un colloquio). I concorsi per funzioni semidirettive giudicanti e per quelle direttive in Cassazione, invece, prevedono solo
valutazione dei titoli.
Quanto ai tramutamenti, bisogna fare i conti con un meccanismo infernale: per i posti vacanti di primo grado giudicanti e requirenti, il 75% dei posti è assegnato a coloro che esercitano da almeno un triennio funzioni di primo grado omogenee mentre i restanti posti vacanti a coloro che intendono mutare funzioni e sostengono il concorso per il mutamento di funzioni, ovviamente superandolo. Quelli vacanti di
secondo grado giudicanti e requirenti sono assegnati, per il 25% a coloro che esercitano da almeno un triennio funzioni omogenee di secondo grado e, per i posti restanti, sono assegnati tramite concorso per titoli ed esami, con un'ulteriore precisazione: il 25% di questa quota è
riservata a coloro che esercitano funzioni di secondo grado e chiedono di passare dalle funzioni requirenti a quelle giudicanti o viceversa; il 75% ai vincitori del concorso per le funzioni omogenee. Stesso meccanismo è previsto per l'assegnazione dei posti vacanti nelle funzioni di legittimità.
In ordine alla composizione delle commissioni di concorso è stata fortunatamente eliminata la previsione incostituzionale della indicazione, da parte del Ministro, della rosa di professori
universitari entro cui il CSM effettuerà la nomina dei tre che, insieme ai magistrati, comporranno le commissioni stesse. Ma appare non condivisibile la scelta di attribuire un peso eccessivo ai magistrati
della Corte di Cassazione nella composizione delle commissioni in
questione: tre magistrati che esercitano funzioni di legittimità su sei in quelle per la copertura dei posti vacanti di secondo grado, cinque su cinque per le commissioni di concorso alle funzioni di legittimità,
cinque su dieci per la commissione di esame alle funzioni direttive. Due giudici di legittimtà su quattro, poi, comporranno il Comitato direttivo della Scuola delle professioni giuridiche di cui si dirà appresso.
Troppo potere, dunque, alla Corte di Cassazione e, ove si tenga conto che le commissioni sono nominate per tre anni ed automaticamente prorogate sino all'espletamento delle procedure concorsuali, inaccettabile "distrazione" di una parte non esigua del suo insufficiente organico per funzioni non giudiziarie! In ogni caso, l'incidenza del ruolo delle commissioni di concorso, per i tanti concorsi previsti, in materia di tramutamenti e progressione in carriera finirà inevitabilmente con il restringere - fino a svuotarle - le competenze del Consiglio Superiore della Magistratura, previste
dall'art. 105 della Costituzione.

Valutazioni periodiche: è bene sottolineare, tornando ai concorsi, la previsione secondo cui "..i magistrati, i quali non hanno sostenuto i concorsi per le funzioni di secondo grado o di legittimità, siano
sottoposti da parte del Consiglio Superiore della Magistratura a valutazioni periodiche di professionalità" (al compimento del
tredicesimo, ventesimo e ventottesimo anno dall'ingresso in carriera), "desunte dall'attività giudiziaria e scientifica, dalla produttività e dai pareri conseguiti nell'ambito dei corsi organizzati dalla scuola
superiore delle professioni giuridiche". In caso di esito negativo, la valutazione deve essere ripetuta per non più di due volte, con
l'intervallo di un biennio tra una valutazione e l'altra ed in caso di esito negativo di tre valutazioni consecutive, si applicherà l'articolo 3 del regio decreto legislativo 31 maggio 1946, n. 511, così come modificato dall'articolo 7 della legge delega in gestazione (la modifica prevede la possibilità di far transitare nella pubblica amministrazione, con funzioni amministrative, i magistrati dispensati dal servizio). Quest'ultima previsione sembra risolvere il problema del futuro
occupazionale dei magistrati dispensati dal servizio. Infine, saranno comunicati al CSM, dalle commissioni di concorso, gli elenchi deimagistrati che hanno sostenuto i concorsi per il conferimento delle funzioni di secondo grado o di legittimità, senza ottenere i relativi posti per la ritenuta inidoneità : costoro non saranno esentati dalle valutazioni periodiche di professionalità.

E' prevista, poi, la soppressione del secondo comma dell'art. 2 Legge
Guarentigie, vale a dire l'ipotesi di trasferimento d'ufficio per incompatibilità ambientale (che pure è servita, negli
anni, a rimuovere situazioni incresciose non integranti ipotesi di responsabilità disciplinare e che semmai poteva essere rimodellata come ipotesi di procedimento cautelare nell'ambito di quello disciplinare),
mentre saranno ridisciplinate "in maniera più puntuale e rigorosa...le ipotesi di cui agli artt. 18 e 19 O.Giud."..."prevedendo (in linea di massima) l'impossibilità che possa consentirsi l'esercizio dell'attività
di magistrato presso il medesimo ufficio giudiziario in cui parenti sino al secondo grado, affini di primo grado o il coniuge esercitino la professione di magistrato o avvocato".
Si prevede, poi, il divieto di prmanenza "presso lo stesso ufficio nello stesso incarico" per oltre dieci anni (aumentabili a 12 per comprovate esigenze valutate dal CSM). Non è chiaro come ciò possa concretamente realizzarsi negli uffici medio-piccoli, ma si realizzerà, comunque, una obbligatoria migrazione, periodica e di massa, di migliaia di magistrati, obbligati a cambiare mestiere, con evidente sacrificio
delle professionalità acquisite e delle esigenze di specializzazione imposte anche dal progredire della tutela giurisdizionale dei diritti nel contesto europeo.

Viene introdotta la temporaneità degli incarichi direttivi (al massimo esercitabili per 4 anni, con proroga di altri due a domanda). Anche se la posizione della magistratura è prevalentemente schierata a favore di questa opzione, non si può non considerare come essa penalizza
eccessivamente la necessità di gestione manageriale degli uffici e di continuità nella medesima; determina un'ulteriore ipotesi di rotazione obbligatoria dopo sei anni di esercizio delle funzioni direttive. Forse
sarebbe stato meglio prevedere, dopo quattro anni, la obbligatorietà della verifica dell'operato dei dirigenti, con possibilità di conferma per un periodo più lungo in caso di esito positivo .

Viene scelta,poi, la strada della doppia dirigenza (giudiziaria e amministrativa), che, per la verità, non si presta ad oiezioni in sè. Probabilmente, anzi, è da accogliersi con favore la previsione secondo cui annualmente, "il magistrato capo dll'ufficio giudiziario ed il dirigente dell'ufficio di cancelleria o segreteria predispongano,
tenendo conto delle risorse disponibili ed indicando le priorità, il programma delle attività da svolgersi nel corso dell'anno", purchè ciò non determini rischi di interferenza nell'attività giudiziaria vera e
propria. Bisognerà attentamente verificare, su questo punto, quale contenuto concreto assumeranno le norme derivanti dalla legge delega. Certamente inaccettabile, comunque, perchè fonte di ingerenza
dell'esecutivo nelle funzioni direttive del ramo giudiziario, è l'ipotesi che in caso "..di mancata predisposizione o esecuzione del
programma, oppure di mancata adozione di modifiche divenute indispensabili per la funzionalità dell'ufficio giudiziario, sia
attribuito al Ministero della Giustizia, specificandone condizioni e modalità di esercizio, un potere sostitutivo, nonché decisionale circa le rispettive competenze".

Il disegno di controllo della magistratura, peraltro, emerge con maggiore evidenza dalla precisa scelta di gerarchizzazione delle Procure della Repubblica (il Ministro parla eufemisticamente di verticalizzazione"). Il procuratore diventa "il titolare esclusivo dell'azione penale" che esercita "sotto la sua personale
responsabilità". I sostituti sono "delegati" al compimento di singoli atti o alla trattazione dei procedimenti e tenuti ad attenersi ai "criteri" stabiliti dal Procuratore Capo. Gli atti d'ufficio che incidano su diritti reali o sulla libertà personale saranno assunti previo assenso del Procuratore. Questi tiene personalmente i rapporti
con la stampa e gli organi di informazioni. Il potere di avocazione e di "sostituzione" del P.G., di cui pure la storia aveva fatto giustizia, viene ripristinato, sia pure formalmente ancorandolo a "violazione dei
termini delle indagini, reiterate violazione di norme processuali, anche non tutelate da sanzioni processuali" ed esigenze di
coordinamento. Sarebbe bene che su queste scelte riflettessero i fautori
bipartisan della istituzione della Procura Nazionale Antimafia ! All'orizzonte, come si sa, c'è di peggio e di più: la sottrazione ai PM della direzione della polizia giudiziaria, la sua trasformazione in "avvocato della polizia" e l'attribuzione al Parlamento delle scelte di priorità investigativa.

La scuola della Magistratura diventa "Scuola superiore delle professioni giuridiche" e le viene riconosciuta autonomia organizzativa
(personale e risorse a carico del Ministero della Giustizia), ma ne risulta ulteriormente mortificato il ruolo del CSM limitato all'intervento - non esclusivo - nelle proposte di programmi. Il Comitato direttivo della scuola, della durata di quattro anni, sarà composto da un magistrato che eserciti funzioni giudicanti di
legittimità, proposto dal primo presidente della corte di cassazione, da un magistrato che eserciti funzioni requirenti di legittimità, proposto dal procuratore generale presso la corte di cassazione, da due magistrati ordinari, nominati tutti dal Consiglio Superiore della Magistratura, da un avvocato con almeno quindici anni di esercizio della professione, nominato dal Consiglio nazionale forense, da un componente professore universitario ordinario in materie giuridiche, nominato dal
Consiglio universitario nazionale, e da un membro nominato dal Ministro della Giustizia. Incidenza minima, dunque, del CSM. Nell'ambito del comitato, i componenti eleggono il presidente. Al termine dei corsi presso la Scuola, verranno rilasciati pareri contenenti elementi di
verifica attitudinali da inserire nel fascicolo personale del magistrato al fine di costituire - per un periodo di sei anni - elemento per le valutazioni operate dal CSM. I rilievi critici del Consiglio Superiore
sul ddl, espressi nel parere del 12.6.2002, nella parte concernente l'istituzione della Scuola, non possono che essere oggi confermati.

La normativa provvisoria, poi, si presta a più di un rilievo: prescindendo dalla sua farraginosità, va subito detto che il passaggio di funzioni in senso "orizzontale" prevede comunque il cambio di distretto e potrà essere richiesto entro un anno dalla entrata in vigore dei decreti leg.vi. delegati, "nei limiti dei posti vacanti". In
via transitoria, sarà pure possibile il concorso per il mutamento di funzioni senza il requisito della pregressa permanenza quinquennale nelle funzioni che si intendono mutare. Ai magistrati che abbiano maturato (o compiano nei 24 mesi successivi dalla entrata in vigore del
decreto emanato in attuazione della delega) 13 anni dal decreto di nomina ed ai magistrati che abbiano maturato (o compiano nei 24 mesi successivi alla entrata in vigore del decreto emanato in attuazione della delega) 20 anni dal decreto di nomina continuano ad applicarsi le norme attualmente in vigore per il conferimento delle funzioni di appello e di quelle di legittimità nonchè per il conferimento degli uffici semidirettivi e direttivi. I magistrati che, alla data di entrata in vigore dei decreti emanati in
attuazione della legge delega, esercitano funzioni direttive mantengono le loro funzioni sino al compimento del termine di quattro anni e, nel caso abbiano raggiunto il detto termine, per l'ulteriore periodo di due anni decorso il quale, senza che abbiano ottenuto l'assegnazione ad
altro analogo incarico, cessano dalle funzioni restando assegnati allo stesso ufficio, anche in soprannumero. Quelli che, alla data di entrata in vigore dei futuri decreti, esercitano funzioni semi direttive
requirenti mantengono le loro funzioni per tre anni dalla predetta data, decorsi i quali, senza che abbiano ottenuto l'assegnazione ad altro analogo incarico, cessano dalle funzioni restando assegnati allo stesso
ufficio, anche se in soprannumero. Infine, i magistrati che abbiano compiuto il periodo di dieci anni di permanenza nell'incarico nello stesso ufficio alla data di entrata in vigore dei decreti emanati in attuazione della legge delega, possono permanervi per ulteriori tre anni; coloro i quali non abbiano compiuto il periodo di dieci anni lo
completano e possono permanere nell'incarico per ulteriori tre anni.
Evidente, dunque, la disparità di trattamento della disciplina transitoria per i magistrati che rivestono incarichi semidirettivi in uffici giudicanti che restano in carica sino al compimento dei 10 anni
valutati alla data di entrata in vigore dei decreti legislativi più ulteriori tre anni e quelli che rivestono incarichi semidirettivi di
uffici requirenti che restano in carica tre anni, senza ulteriori proroghe.

Ma è chiaro che la normativa transitoria non è il problema maggiore: in realtà il maxiemendamento in questione fa venire alla luce la natura "rancorosa" della riforma studiata dal Governo e dal cosiddetto
"Comitato dei saggi";rancorosa nei confronti di una magistratura che,
dall'ultimo degli uditori alle S.U. della Corte di Cassazione, ha saputo dimostrare di voler prestare ossequio solo alla legge. E che per questo deve essere umiliata. Un progetto di riforma burocratico che non
affronta neppure in minima parte i problemi quotidiani della giustizia,
aggravandone - anzi - la situazione di inefficienza. Il sistema diventa più rigido e bloccato, i magistrati vengono spinti all'ossequio gerarchico ed ingabbiati in una griglia mortificante di concorsi a ripetizione. I problemi reali del processo, penale e civile, vengono elusi scientemente ed anzi si annunciano come imminenti altre devastanti riforme, prima tra tutte l'incredibile soppressione delle competenze
della magistratura minorile, che ignora decenni di studi e di affinamento di specifiche professionalità . La materia ordinamentale diventa il terreno di scontro privilegiato per chi agita, come una clava, la legittimazione politica derivante dal voto popolare. La magistratura deve ancora una volta saper trovare la forza di reagire
e la capacità di spiegare alla gente la vera natura e gli scopi di questa riforma. L'apporto dell'avvocatura e del mondo accademico è irrinunciabile, così come l'attenzione di chi, in ogni schieramento
politico, abbia a cuore il tema della legalità

Nino Condorelli ed Armando Spataro
(Presidente e Segretario del Movimento per la Giustizia)