1999-2002: La riforma della giustizia penale in Italia, dal Governo dell’Ulivo a quello del Polo
di Armando Spataro

Articolo pubblicato sul numero di dicembre del 2002 del "Giornale di Storia Contemporanea", rivista semestrale di storia contemporanea. 1999-2002: La riforma della giustizia penale in Italia, dal Governo dell’Ulivo a quello del Polo
di Armando Spataro
1.Potere politico e magistratura: un conflitto ineliminabile ?
Il quadro politico in cui viviamo, nazionale ed internazionale, è profondamente mutato. La crisi delle ideologie, quella economica ed il progressivo abbandono dello stato sociale favoriscono la ricerca di leaders carismatici cui affidare il destino dei singoli e delle nazioni. La governabilità, intesa in tal senso, sembra acquisire sempre più consensi insieme ad una applicazione incontrastata di principi liberisti in economia. Forte è lo squilibrio esistente tra i diversi poteri, cui è affidato il corretto funzionamento degli Stati moderni ed il potere di governo accresce la sua influenza su quello legislativo e su quello giudiziario. Tali tendenze hanno trovato fertile terreno nella progressiva perdita di peso della “politica”, come strumento di confronto delle idee e di composizione dei conflitti sociali e ciò a causa delle degenerazioni dei partiti, quali mediatori dei conflitti sociali. La globalizzazione economica, d’altro lato, determina trasformazioni radicali nella fisionomia tradizionale del mondo giuridico ed un’indiscussa instabilità delle regole in funzione dell’andamento dei mercati e dell’economia; si modificano le fonti di produzione ed il funzionamento delle regole giuridiche che si orientano sempre più verso la privatizzazione ed il decentramento della produzione giuridica; si afferma un diritto mobile, soggetto a continue manipolazioni e ritocchi, paralleli alle istanze del mercato: il diritto non più come scienza ma come tecnica sociale nella quale prevalgono le posizioni dell’economia e del mercato.
La sopravvivenza della democrazia, all’inizio del terzo millennio, appare dunque affidata alla capacità di elaborare regole che garantiscano la formazione di un consenso “consapevole” in un contesto fortemente influenzato dai mezzi televisivi, in grado di orientare gli esiti di competizioni elettorali, e in presenza di una scarsa tutela dell’autonomia e dell’indipendenza di chi crea e fornisce l’informazione. Questa, anzi, è destinata a giocare un ruolo decisivo nei reciproci rapporti tra poteri, al punto da far pensare che da essa dipenderà in misura significativa anche l’assetto futuro della giurisdizione . In questo contesto, l’autonomia e l’indipendenza dell’ordine giudiziario assumono un importanza decisiva per gli equilibri istituzionali e sociali ed il ruolo della giurisdizione assume un significato centrale : si connota per la enorme responsabilità di impedire che il diritto “a’ la carte” che caratterizza sempre più le professioni giuridiche non travalichi nella giurisdizione. Una giurisdizione, dunque, garante dei diritti ed in grado - per capacità e tempestività nel rendere le risposte alle quali è chiamata, per neutralità, competenza ed altissima consapevolezza del proprio ruolo – di esprimere le proprie decisioni senza condizionamenti di altri poteri tradizionali e reali. Ma il potere giudiziario, garante del rispetto delle regole da parte di tutti, e, necessariamente, anche della difesa dei diritti dei più deboli e delle minoranze, si trova gravemente sovraesposto, soggetto a critiche interessate e di parte: la sua attività che, per definizione, non può essere condizionata da ragioni di opportunità e di compatibilità politica, è strutturalmente alla base di un conflitto potenziale e latente, destinato ad esplodere, come avviene ogni qualvolta la magistratura diventa più consapevole del proprio ruolo e più efficace nella sua azione di contrasto e di repressione della illegalità, specie di quella che riguarda i “potenti” e i centri di potere . Il consenso che naturalmente l’opinione pubblica esprime per tale azione, ha impedito finora (e forse impedirà anche nel futuro) una ridefinizione piena dei poteri. Per chi voglia cambiare il sistema, non resta allora che aggirare l’ostacolo, indebolendo il consenso sociale, delegittimando la magistratura, accreditandola come parte del conflitto per l’acquisizione del potere. Di qui le accuse strumentali di uso dell’azione penale per fini di parte, di faziosità in favore di questa o quella parte politica, di esistenza di un vero e proprio “partito dei giudici”. A tal proposito, è sufficiente ricordare il consenso, persino eccessivo, euforico ed acritico, da cui era circondata la magistratura tra il ’92 ed il ’93, cioè al nascere della cd. “stagione di mani pulite”, e confrontarlo con i furibondi attacchi che le furono rivolti a partire dal ’94, quando il Presidente del Consiglio dell’epoca si trovò coinvolto nelle inchieste milanesi: la magistratura non ha bisogno del consenso di piazza, ma un attacco massiccio e quotidiano alla sua credibilità si trasforma in un rischio insopportabile per la sua indipendenza e per l’efficacia della sua azione. E’ chiaro, dunque, che l’autonomia e l’indipendenza della magistratura sono oggi in grave pericolo, nella forma esistente nel nostro ordinamento costituzionale, perché essa ha consentito, soltanto applicando fino in fondo la legge, di spezzare una spirale di corruzione e malgoverno che stava determinando silenziosamente il collasso del regime democratico. Può anche trattarsi di riflessioni sull’ovvio ma utili a sapere e far sapere quale deve essere l’impegno di quanti – non solo appartenenti al ceto degli intellettuali giuristi - si riconoscono nelle regole fondamentali della vita politica e sociale e, in particolare, nel principio di eguaglianza dei cittadini di fronte alla legge.
2.La crisi della giustizia e i suoi effetti, il controllo di legalità e l’efficienza
A ben vedere, però, ancor più che nelle dinamiche connesse alla evoluzione dei sistemi di governo ed ai fenomeni economici, il vero pericolo per l’indipendenza della magistratura sta in una resa del servizio giustizia talmente insoddisfacente da rendere largamente avvertito il bisogno di cambiare, cambiare in nome dell’efficienza necessaria: occorre evitare che la direzione del cambiamento sia nel senso di abbattere o diminuire il controllo di legalità. Ma sulla nozione di legalità bisogna intendersi: “legalità non significa soltanto che esiste un corpo di leggi e principi cui cittadini ed istituzioni devono adeguarsi; significa anche che deve esistere la possibilità di effettuare un controllo sul rispetto della legalità, e questo controllo tocca fondamentalmente alla magistratura. Si può comprendere che chi detiene il potere, il potere reale, il potere economico ed alcune volte il potere di governo non sia facilmente disposto a lasciarsi controllare da altre istituzioni dello Stato, ma l’etica della legalità è il rispetto non solo della legge, ma anche dei meccanismi che la Costituzione e la legge ordinaria hanno posto a tale scopo” . Nessun discorso sull’efficienza possibile, dunque, può essere utilizzato per soffocare l’etica della legalità e nessun discorso sull’efficienza può essere disgiunto da quello sull’indipendenza della magistratura che del controllo di legalità è, prima di altre istituzioni, indiscutibilmente investita dalla Costituzione e dalla legge. Si può comprendere, a questo punto, la vera ragione di tante declamazioni sui ritardi e sulla inefficienza della magistratura: se le inefficienze del sistema vengono fatte ricadere sulle spalle dei magistrati, se si accredita l’idea che ciò sia conseguenza dei loro progetti di farsi soggetto politico e così intervenire – attraverso le iniziative giudiziarie- nel confronto politico, ne deriva che i cittadini perdono fiducia nel sistema giustizia ed in chi ne è diretto protagonista, primi tra tutti i magistrati; ed accade che vengono agevolati i progetti di controllo della magistratura. Le riforme, cioè, vengono presentate in funzione del miglioramento del sistema e nell'interesse dei cittadini (più ampie garanzie contro gli abusi dei magistrati, stop all’impunità dei criminali, specie se immigrati, strade liberate da ladri e prostitute), ma mirano ad altro. Ed il messaggio, permanentemente diffuso attraverso un sistema di informazione controllato o non sempre attento, finisce con il penetrare nelle coscienze dei cittadini non avveduti, né addetti ai lavori, che finiscono con l’accettare tutto, anche il sacrificio del principio della loro eguaglianza di fronte alla legge. E’ esattamente quello che stiamo vivendo in questa fase storica, che segna un chiaro salto di qualità, in negativo, rispetto a quanto la politica giudiziaria ha fatto registrare negli ultimi anni della trascorsa legislatura. Tutto si giustifica in nome dell’efficienza, ma gli atti concreti, come si dirà, vanno nella direzione opposta. Dunque, occorre evitare che la crisi gravissima che attraversa la giustizia venga utilizzata non già per aggredire le vere cause del disservizio, ma per eliminare uno scomodo intralcio. Su questo è necessario che si sviluppi informazione, in particolare sugli effetti devastanti prodotti dalla più recente legislazione sul processo penale e sull’ordinamento giudiziario.
3. La politica giudiziaria del centro-sinistra
L’analisi della situazione della giustizia in Italia, tuttavia, non può essere correttamente compiuta se non si parte dai guasti prodotti nel processo penale dalla legislazione del governo di centro-sinistra tra il 1999 e il 2001, a partire dalla legge Carotti e dalla riforma dell'articolo 111 della Costituzione sul cd. giusto processo. Intanto, qualche preliminare osservazione sul modo in cui si è legiferato in tema di giustizia negli ultimi anni della tredicesima legislatura: si è dato luogo ad un’alluvionale produzione legislativa che, specie nel settore penale, ha di fatto compromesso rapidità e prevedibilità delle decisioni. Quella legislatura, infatti, è stata decisamente la più feconda in materia di giustizia e, soprattutto negli ultimi mesi, le leggi si sono succedute con ritmo addirittura convulso. Le responsabilità – sia ben chiaro – non stanno solo da una parte visto che le scelte operate sono frutto di un accordo pressocchè unanime dei due opposti schieramenti politici; strana convergenza questa, ove si pensi al clima di scontro acceso che ha caratterizzato i loro rapporti su qualsiasi altro tema rilevante per il paese. Un processo di produzione normativa che, peraltro, si è prevalentemente svolto nelle stanze dei responsabili del settore giustizia dei vari partiti piuttosto che su impulso del Ministero di Giustizia: le esigenze della mediazione politica, dunque, hanno prevalso sul tecnicismo che era necessario al funzionamento del sistema. Non è quasi più interessante individuare le ragioni di una così stupefacente convergenza, anche se si può pensare, da un lato, al fine di limitare il controllo di legalità che la magistratura, bene o male, ha assicurato al Paese e, dall’altro, alla scelta della maggioranza di centrosinistra di sacrificare parte della propria identità e storia politica, pur di pervenire alla agognata governabilità, assunta al rango di valore in sé, persino a prescindere dai contenuti dell’azione di governo. L’ovvietà di quest’ultima affermazione esime dall’approfondire il discorso; basta richiamare l’eccezione che conferma la regola: tra le riforme mancate o incompiute (elenco che pure annovera il nuovo diritto societario e fallimentare, l’istituzione di camere di conciliazione e di filtri precontenziosi nel civile, la revisione del sistema delle impugnazioni – anche incidentali – ormai incompatibile con le nuove regole del processo, le misure idonee a realizzare il principio di effettività delle pene) spicca la mancata ratifica dell’accordo italo-elvetico sulle rogatorie, cioè di una legge che si inseriva nel filone di riforme dirette a recuperare efficienza, perché avrebbe velocizzato moltii processi e reso più efficace la lotta al crimine economico transnazionale, in particolare al riciclaggio di denaro sporco ed alla corruzione. La mancata approvazione della legge, invece, non solo ha contraddetto l’esigenza conclamata di voler accelerare i tempi dei processi, ma ha fornito la possibilità (e l’alibi), al successivo governo sorretto da diversa maggioranza, di varare una delle leggi – appunto, quella sulle rogatorie – che più ha diviso il paese e messo in discussione la credibilità dell’Italia nei rapporti internazionali di cooperazione giudiziaria.
3.a: La politica giudiziaria del centro-sinistra ed il progetto di riforma della Bicamerale
Punto di partenza della politica giudiziaria dell’ultimo governo di centro sinistra fu sicuramente il progetto di riforma del Titolo VII (La Giustizia) della Costituzione portato avanti dalla Commissione Bicamerale. Pur se risalente al ’97, è qui necessario ricordare brevemente che quel progetto – il primo passo della controriforma portata avanti negli anni successivi – non era compreso nell’originario pacchetto di riforma costituzionale affidato alle cure della Bicamerale. Un progetto che nacque all’insegna dell’ambiguità, sin dalla attribuzione della presidenza della sottocommissione-giustizia ad un parlamentare che non poteva essere qualificato un costituzionalista e che di certo non si era distinto per la serenità delle sue critiche all’azione della magistratura (ci si intende riferire – è chiaro – alle posizioni dal medesimo assunte nella nota vicenda Sofri-Calabresi). Ma le ambiguità del progetto di riforma costituzionale della giustizia, che furono concausa della sua fine ingloriosa, stavano principalmente in questo: nel prevedere alcuni modifiche dell’assetto ordinamentale della magistratura che, se approvate, ne avrebbero compromesso l’indipendenza così come disegnata dai costituenti. Basti pensare al ridimensionamento delle funzioni del CSM (art. 121 del progetto: divieto di esprimere pareri sui disegni di legge riguardanti la giustizia in assenza di richiesta del Ministro della Giustizia e – formula ambigua - divieto di adozione di atti di indirizzo politico), alla separazione delle carriere dei giudici e dei pubblici ministeri (art. 120 c.4 : suddivisione del CSM in due sezioni rispettivamente per giudici e p.m.; art. 124 c.3: introduzione di concorsi riservati per il passaggio dalle funzioni giudicanti a quelle requirenti e viceversa), all’attribuzione del potere disciplinare ad un Procuratore Generale eletto dal Senato con maggioranza qualificata (art.123), all’attribuzione al Ministro della Giustizia di competenze nella formazione propedeutica all’esercizio della professione giudiziaria (art.128). Sul piano sostanziale, l’art.129 del progetto di riforma era diretto a “costituzionalizzare quei principi che si è soliti definire con la formula diritto penale minimo” , ma il risultato fu deludente: “le proposte della Bicamerale relative al diritto penale sostanziale non appaiono particolarmente qualificanti..non corrispondono agli obbiettivi indicati nella relazione Boato: non rappresentano un passo verso la costituzionalizzazione del diritto penale minimo, non offrono argini normativi più solidi per la tenuta del principio di legalità, che anzi esporrebbero a nuovi rischi, non valgono a contrastare efficacemente i pericoli dell’inflazione legislativa e dell’ignoranza della legge penale da parte di chi sia tenuta ad osservarla”. Affondata la Bicamerale, però, non si fermò il percorso del centrosinistra verso un programma di riforma della giustizia ispirato da logiche compromissorie e di ricerca, per quella via, del consenso dell’elettorato moderato.
3.b: la politica giudiziaria del centro-sinistra e gli interventi sul diritto penale sostanziale
La tredicesima legislatura non presenta, nel settore della giustizia, un armonico disegno di riforma riguardante, in modo ragionato, diritto penale, diritto processuale, diritto penitenziario e ordinamentale, ma è caratterizzata, invece, da interventi occasionali, spesso dettati, nel campo penale, da logiche emergenziali. Ampiamente insoddisfacente è stata, da un lato, la risposta fornita all’esigenza di fronteggiare il sistema di corruzione emerso con Tangentopoli dal ’92 in avanti: essa si è sostanzialmente concretizzata nella nuova formulazione del reato di abuso d’ufficio ex art. 323 C.P. (L. 16.7.97, n. 234, art.1), peraltro criticata in dottrina sia dal punto di vista della adeguatezza rispetto allo scopo di costruire una fattispecie più determinata della precedente, sia da quello politico-criminale; nel D.L.vo 8.6.2001, n. 231, che ha inteso riformare il mondo delle imprese, introducendo forme di responsabilità amministrativa per persone giuridiche, società etc. (con scelta la cui portata deve essere ancora apprezzata) e nel D.L.vo 10.3.2000, n.74 che, presentato come riforma epocale nel settore penale-tributario, ha suscitato molte riserve per la resurrezione del concetto di imposta evasa, che rischia di far riemergere, a sua volta, la problematica della pregiudiziale tributaria che si era voluta seppellire nell’82. Dall’altro lato, non si può non rammentare la mancata approvazione della riforma del diritto societario che pure prevedeva – nel testo della commissione Mirone – l’introduzione di due figure di reato, come l’infedeltà patrimoniale e la corruzione in ambito societario, da tempo individuate dalla dottrina come tasselli indispensabili di un moderno sistema di diritto penale societario . A logiche emergenziali, invece, sono chiaramente ispirati i discutibili interventi nei settori della immigrazione e della criminalità di strada. Ci si riferisce alla introduzione (attraverso la legge Napolitano – Turco) della figura delittuosa del favoreggiamento della permanenza illegale degli stranieri (art.12, n.5, D.L.vo 25.7.98, n. 286), ispirato alla logica del fare terra bruciata attorno allo straniero irregolare e fondata, però, su una previsione contrastante con il principio di determinatezza delle condotte sanzionabili previsto dalla Costituzione; ed alla configurazione come fattispecie autonome (art.624 bis C.P., introdotto con il cd. “Pacchetto sicurezza”, L.26.3.2001, n.128) delle ipotesi del furto in appartamento e del furto con strappo, originariamente previste come circostanze aggravanti nell’originaria versione dell’art.625 C.P., così introducendo un consistente inasprimento sanzionatorio delle pene previste dal Codice Rocco (secondo una gerarchia di valori che privilegiava la tutela dei beni patrimoniali) come conseguenza dell’impossibilità di operare un giudizio di comparazione tra aggravanti ed eventuali attenuanti. Qual’è il significato “politico” di interventi di questo tipo se non il perseguimento della carcerizzazione dei soggetti deboli con conseguente abbandono di ogni politica di sostegno ai medesimi e l’esaltazione del verbo della tolleranza zero? Di fronte al dilagare della filosofia sicuritaria, insomma,il centrosinistra ha scelto la strada della carcerizzazione della devianza marginale .
3.c: La politica giudiziaria del centro-sinistra e gli interventi sul diritto processuale penale
Non vi è stato, in questi anni, un solo esponente del ceto politico che, parlando dei problemi della giustizia in Italia, non abbia posto in cima alla lista delle sue preoccupazioni il tema della insopportabile lunga durata dei processi e l’esigenza di porvi adeguatamente rimedio : anzi, la intervenuta modifica dell’art.111 della Costituzione, pur se comprendente anche altri principi, è stata presentata alla pubblica come prodotto della inderogabile necessità di costituzionalizzare il principio della ragionevole durata dei processi. Come mai, allora, il processo penale è ormai ridotto ad una corsa ad ostacoli dai tempi infiniti e dagli esiti imprevedibili ed il generale trend legislativo, anziché ispirarsi a quel principio, ha moltiplicato garanzie formali che nulla hanno a che fare con il vero diritto di difesa e che compromettono non solo le esigenze di celerità e di sicurezza sociale, ma anche i diritti delle parti offese dai reati? Ogni risposta è possibile, da quella che ricorda (vedi sopra) il sacrificio delle ragioni tecniche sull’altare della mediazione politica (oggi si chiamerebbe inciucio), a quella che non esclude una sequenza di errori di un legislatore in buona fede (sordo, però, all’esigenza di porvi rimedio), fino all’ipotesi – certamente malevola- di una legislazione finalizzata alla precostituzione di mezzi, per chi ne ha la possibilità, per difendersi dai processi, piuttosto che nei processi. E’ interessante, comunque, ricordare che, nella primavera del 2000, alcuni giudici della Corte europea di Strasburgo, che così frequentemente condanna l’Italia per i tempi lunghi dei processi, dinanzi ad una delegazione del CSM, hanno qualificato il nuovo testo dell’art.111 della Costituzione eccessivamente rigido rispetto sia al contenuto dell’art.6 della Convenzione Europea sui diritti dell’uomo, sia alla stessa giurisprudenza della Corte. Ed hanno puntato il dito contro un sistema, il nostro, che prevede la esecutività delle sentenze dopo tre gradi di giudizio, oltre che una illimitata possibilità di impugnazioni incidentali (ad es., sulla libertà e sui sequestri di beni). Non pare, dunque, che, come al Paese è stato fatto credere, la modifica dell’art. 111 risponda alla necessità di adeguamento della Costituzione e del processo penale agli standard europei! Così, pur in presenza della positiva riforma istitutiva del giudice unico di primo grado (D.L.vo 19.2.98, n.51 e successive modifiche), la situazione è diventata– ad un certo punto – quella di un processo assolutamente ingestibile, che non funziona in alcuna sede giudiziaria. Le disfunzioni sono così numerose che ne è qui possibile solo un’elencazione molto sommaria; a titolo meramente esemplificativo:
-la legge Carotti (16 dicembre 1999, n. 479 - Modifiche alle disposizioni sul procedimento davanti al tribunale in composizione monocratica e altre modifiche al codice di procedura penale. Modifiche al codice penale e all’ordinamento giudiziario), inizialmente pensata per adeguare alcune norme del codice di rito alla riforma del giudice unico, ha finito con l’introdurre alcune modifiche che nulla hanno a che fare con la riforma stessa e che hanno creato ulteriori incompatibilità per i giudici, difficoltà all’espletamento delle indagini ed imponderabile prolungamento dei tempi dei processi (ad es. conseguente all’art. 415 bis CPP); si è poi ristrutturato il rito abbreviato e solo dopo (con il D.L. 7.4.00 n.82, conv. in L. 5.6.2000, n. 144) ci si è accorti che si doveva intervenire sui termini di custodia cautelare ed evitare l’indiretta abolizione dell’ergastolo per i reati di mafia;
- la modifica dell’art.111 della Costituzione con l’inserimento dei principi del cd. “giusto processo” (L. cost. 23.11.99 n.2), come da più parti è stato rilevato, è stato lo strumento con cui ridurre a più miti consigli una recalcitrante Corte Costituzionale (più volte intervenuta sull’art. 513 del Codice di rito in senso sgradito al legislatore ordinario). Nondimeno, essa è entrata nel genoma della Carta, mutuando, ma solo in parte, principi estratti all'articolo 6 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, con una formulazione di dettaglio più adatta ad una norma processuale che a quelle fondanti l'ordinamento . Si tratta di una norma che, ormai, ha reso obiettivamente più difficile l’accertamento della verità e la tutela dovuta alla società ed alle vittime dei reati; si pensi, ad esempio, alle difficoltà del P.M. per dimostrare, con il metodo ordinario di acquisizione della prova ed al fine di poter utilizzare le dichiarazioni rese da un collaboratore durante la fase delle indagini preliminari, l’intervento di violenze, minacce e promesse di utilità che lo abbiano indotto a tacere in sede dibattimentale;
- solo dopo un pericoloso e lungo intervallo di oltre un anno, sono intervenute, a seguito della modifica dell’art.111 Cost., le norme attuative del principio del “giusto processo” (L. 1.3.01, n.63, Modifiche al C.P. ed al C.P.P. in materia di formazione e valutazione della prova in attuazione della legge costituzionale di riforma dell’art.111 della Cost.). La legge non ha avuto gestazione facile e sui due punti essenziali del provvedimento, il diritto al silenzio ed i limiti all'utilizzabilità degli atti compiuti prima del dibattimento, non v'è stata concordia di vedute. Solo grazie ad una febbrile attività di fine legislatura, alla fine, ha prevalso una soluzione di compromesso: il frutto di quella logica è però un testo difficile, per certi verso farraginoso, che comunque disegna un itinerario faticosamente sproporzionato rispetto alla meta che si propone di raggiungere . E’ diventata difficoltosa per il P.M. persino l’individuazione della figura giuridica del dichiarante erga alios: alla persona informata sui fatti, all’imputato ed all’imputato di reato connesso, infatti, si è aggiunto, infatti, l’imputato giudicato per reato connesso o collegato che assume l’ufficio di testimone. A tale catalogo si aggiunge quello della serie complessa di avvertimenti dovuti, la cui omissione o irregolarità può determinare inutilizzabilità assolute o relative. Si dà vita, dunque, ad un meccanismo di straordinaria complessità che partorisce, alla fine, ben miseri risultati se è vero che le dichiarazioni dell’imputato giudicato diventato testimone hanno lo stesso valore e regime di quelle previste dal coimputato (art. 192 c.3 cpp);
- la legge sulle investigazioni difensive (L. 7.12.2000, n. 397) è un unicum nel panorama mondiale, attribuisce al difensore diritti e facoltà senza correlativi doveri, nonché una libertà d’azione non concessa ai PM (basti pensare alla possibilità di investigare anche prima dell’iscrizione di una notizia di reato ed alla mancanza di regole per la documentazione degli atti compiuti): insomma una legge che reca benefici soprattutto a potenti e criminali di rango;
- la nuova disciplina per i collaboratori di giustizia (L. 13.2.2001 n.45) risolve il problema della protezione dei testimoni puri, del catalogo dei diritti dei collaboratori, della proporzione tra gravità dei reati commessi e riduzione della sanzione conseguente alla collaborazione, ma – per altro verso – introduce soluzioni di dubbio fondamento giuridico (tra cui la possibilità di accordare la protezione speciale ai soli parenti conviventi dei collaboratori) che potrebbero disincentivare la collaborazione stessa. Inoltre, sanzionando le cd. "dichiarazioni a rate" dei collaboratori, si è prevista tout court l'inutilizzabilità delle notizie di reato pervenute al PM per quella via, dando vita - però - ad un regime che confligge con il principio della obbligatorietà dell'azione penale.
- tralasciando la nuova legge sul gratuito patrocinio (L. 29.3.2001, n. 134), certamente inidonea a scoraggiare le impugnazioni temerarie (visto che lo Stato giunge comunque a farsi carico delle relative spese), particolarmente preoccupante appare la L. 6 marzo 2001, n. 60 (Disposizioni in materia di difesa d’ufficio): dall’obbligo, per il P.M., di dare avviso all’indagato “delle facoltà e dei diritti attribuitigli dalla Legge” (art.369 bis, c.2 cpp, introdotto dall’art.19 della Legge) derivano, quale conseguenza, l’ingestibilità ed il rischio di nullità di esami ed interrogatori. Avviso a proposito del quale tutte le Procure d’Italia si sono impegnate nella formulazione di moduli quanto più omnicomprensivi possibile. Ed il “numero verde” dei Consigli dell’ordine forense (art. 29 c. 2 norme att. del cpp, come modificato dall’art. 8 dalla stessa legge), introdotto al fine di garantire la comunicazione da parte dei Consigli dell’ordine forense dei difensori d’ufficio da nominare, sta producendo, finora, ostacoli non solo all’espletamento di attività istruttorie spesso urgenti, ma finanche rinvii di udienze dibattimentali a causa dell’irreperibilità dei difensori d’ufficio e di chi dovrebbe reperirli;
- la legge Pinto (L.24.3.2001, n.89, Previsione di equa riparazione in caso di violazione del termine ragionevole del processo”) ha imposto nuove incombenze, ingolfandole, alle Corti d’Appello, prevedendo velleitariamente il termine di quattro mesi per la decisione sulle istanze di riparazione, introducendo una sorta di presunzione di negligenza del giudice, per di più con possibile efficacia retroattiva e favorendo evidentemente una tendenza alla burocratizzazione del loro lavoro di cui non s’avvertiva certo il bisogno.
Molto altro - e più approfonditamente - potrebbe essere detto sulla crisi del processo penale, le cui prospettive appaiono allarmanti, ma ai fini di queste riflessioni bastano questi pochi rilievi per poter affermare con certezza che i problemi che lo affliggono e lo rendono inidoneo al raggiungimento dei suoi fini (l’accertamento della verità) non sono collegati al deficit di organico dei magistrati (o, semmai, lo sono solo in minima parte e soprattutto con riferimento all’organico del personale ausiliario), ma dipendono da una legislazione a cascata, quella descritta, che ha moltiplicato formalismi e garanzie apparenti e compromesso l’efficienza possibile. I vertiginosi cambiamenti cui il codice è stato sottoposto non ne lasciano più intravedere i connotati Ecco perché, più che al recupero dell’efficienza complessiva del sistema, queste riforme – secondo quanto diffusamente ormai si afferma - sono servite solo ad introdurre quel garantismo selettivo che, senza riguardi per la tutela dei diritti delle parti offese e della collettività, è utile solo a chi ha le possibilità (economiche o politiche) per ostacolare la definizione dei processi .

4. Il salto di qualità con il nuovo governo: dal garantismo selettivo al diritto dei forti
Ora, con la nuova legislatura, la situazione è precipitata e si è registrato un salto di qualità in pejus, preoccupante sia per la già compromessa efficienza del sistema, sia per l’indipendenza della magistratura. Un salto di qualità che passa attraverso leggi, atti amministrativi del Governo, disegni di legge e programmi di riforma ordinamentale. Vanno ricordati, a proposito di leggi e accordi internazionali:
- il D.L. 25.9.01, n. 350, conv. in L.23.11.01 n.409 sul rientro occulto capitali illeciti costituiti all’estero, per cui, con una mera dichiarazione ed il pagamento di una modesta somma, chi ha accumulato capitali comunque detenuti all’estero (dunque, anche costituiti illecitamente), ottiene garanzia di anonimato e sicurezza di non incorrere in altri accertamenti al rientro dei capitali in Italia);
- la legge delega sui reati societari e la riforma del falso in bilancio (L.3.10.01 n.366 e D.L.vo 11.4.02, n.61), che avrebbero dovuto logicamente rendere credibile agli occhi del mercato, sempre più aperto al controllo degli imprenditori stranieri, l’impegno a reprimere le disinformazioni societarie, così intensificando l’accertamento e la repressione di un reato “riscoperto” perseguendo i reati di corruzione di Tangentopoli. Invece, al di là del più favorevole trattamento sanzionatorio, si tratta di leggi che hanno pregiudicato la trasparenza dell’economia, con effetto criminogeno ed in controtendenza rispetto alla realtà internazionale , che hanno reso più difficoltose le indagini dei p.m., determinando, altresì, la pratica abrogazione del reato di falso in bilancio; ciò anche attraverso la conseguita quasi certezza di pervenire alla prescrizione del medesimo, nonostante la raccomandazione n.R(96) del Comitato dei ministri del Consiglio d’Europa del 5.9.96 (“..in materia di criminalità economica le disposizioni relative ai termini di prescrizione dovranno essere riviste in modo da lasciare alle autorità competenti il tempo necessario alla raccolta di prove”);
- la L. 5.10.01, n.367 sulle rogatorie internazionali, sulla quale, al di là del dibattito lacerante che ha determinato nel Paese, è sufficiente ricordare che si pone in controtendenza rispetto ai principi della collaborazione diretta e senza formalismi, contro ogni forma di criminalità, che la comunità internazionale ha da tempo adottato. E’ una legge, dunque, che non risponde all'interesse pubblico bensì a quello di alcuni imputati, tanto è vero che le eccezioni proposte dai loro difensori-parlamentari, respinte dai tribunali della Repubblica, sono poi diventate leggi dello stato, naturalmente con efficacia retroattiva che inficia la utilizzabilità delle prove già acquisite;
- il compromesso sul mandato d’arresto europeo dell’11.12.2001 al vertice di Laeken (dopo un primo voto contrario del 6 dicembre), rispetto al quale il Governo, dopo varie polemiche, ha espresso la propria soddisfazione, che maschera un involucro vuoto, visto che la sua effettività è rinviata a tempi indefiniti ed a riforme indefinite che dovrebbero interessare l’ordinamento giudiziario e la Costituzione.
Rispetto a tutte queste scelte, è sufficiente, per marcarne il significato di atti irragionevoli e contrari all’interesse pubblico, ricordare le reazioni della attonita comunità internazionale: il modello italiano di contrasto del crimine organizzato, verso cui essa ha mostrato grande attenzione fino ad adottarlo spesso come modello comune, è irrimediabilmente in crisi, con compromissione dell’immagine del Paese. E lo scenario verosimilmente si aggraverà con la prossima legge di ratifica della Convenzione di Bruxelles del 2000 sull’assistenza giudiziaria nel settore penale che prevede, con un assurdo giuridico, l’utilizzabilità probatoria degli atti e dei documenti provenienti da un altro stato solo se formati secondo le regole del Codice di Procedura Penale italiano, anziché secondo la lex loci;
- la riforma del C.S.M. e la modifica della relativa legge elettorale (L.28.3.2002, n.44), fondata sulla separazione dell’elettorato passivo (inevitabile passaggio verso la introduzione della separazione delle carriere) e sulla riduzione del numero dei suoi componenti, con la quale si è voluto all’evidenza mortificare l’istituzione che rappresenta e tutela i magistrati, tentando di ridurla al rango di organismo burocratico, competente solo sulla amministrazione del personale ;
- la legge Cirami sul legittimo sospetto (L. 7.11.2002, n. 248 : Modifica degli artt. 45, 47, 48 e 49 del CPP) è un fulgido esempio di intervento legislativo rispondente agli interessi di pochi; eppure, secondo le parole del Presidente del Consiglio, ha costituito una una priorità assoluta per l’azione di governo. Persino il ministro fascista Dino Grandi, attraverso una direttiva piuttosto chiara che inviava a tutti i tribunali italiani nel 1939 («Per quanto concerne la remissione per motivi di legittimo sospetto occorre che i capi delle procure generali si attengano a una concezione rigorosamente ristretta dell'istituto»), consigliava di usare la legittima suspicione con estrema cautela. Ma la storia giudiziaria italiana (processi per la strage di Piazza Fontana, per le schedature alla Fiat, per il disastro del Vajont, solo per fare alcuni esempi) non sembra interessare l’attuale maggioranza che non appare per nulla preoccupata delle conseguenze di questa legge: sottrazione di molti processi al loro giudice naturale, non solo quelli con imputati “eccellenti”, ma anche contro mafiosi e criminali comuni d’ogni genere; blocco dei dibattimenti con inevitabile allungamento dei tempi di durata, dispersione delle prove raccolte.

Non meno preoccupante è il quadro degli atti amministrativi del Governo e, in particolare, del Ministro della Giustizia: nel settembre del 2001 è stata disposta la revoca o la riduzione delle misure di protezione ai magistrati più esposti (atto non riconducibile al Ministro ma all’intero Governo); nell’ottobre dello stesso anno, si è realizzata una vera e propria epurazione dell’ufficio legislativo del Ministero a seguito del parere relativo alla legge sulle rogatorie e della convinzione espressa dal Ministro secondo cui i magistrati che vi prestano servizio, dovrebbero nutrire le sue stessa convinzioni in tema di riforme. Anche la vicenda dell’Olaf è allarmante: lo stesso ufficio antifrode, di natura sovranazionale e pattizia, ha protestato e fatto sapere che nessun governo può interferire sulle nomine dei funzionari comunitari, come ha fatto il nostro, il 21.11.2001, applicando una legge del ’62 per bloccare la destinazione all’Olaf di tre magistrati, vincitori di regolare concorso, i quali avrebbero indagato sui cd. “reati dei colletti bianchi”. Ed, infine, la “bomba-intelligente” dell’intervento ministeriale sul giudice Brambilla (31.12.01, a Capodanno, venendo meno ad una prassi generalizzata, il Ministro nega la proroga del trasferimento di un magistrato ad altro ufficio, disponendo che vi prenda immediatamente possesso; solo l’intervento del Presidente della Corte d’Appello che applica il giudice al Tribunale, evita il peggio), di gravità inaudita, posto che si è trattato di un intervento relativo ad uno specifico processo (Sme-Mondadori) che vede come imputati il Presidente del Consiglio e uomini a lui vicini.

Ove si ponga attenzione, poi, alle più recenti iniziative di parlamentari dell’attuale maggioranza, ed agli ulteriori progetti di riforma ordinamentale sul tappeto, si potrà concludere che la situazione descritta tende ulteriormente a peggiorare:
- la già citata unanime riforma dell'articolo 111 della Costituzione, evidentemente buona per ogni scopo, è servita prima a giustificare la modifica della composizione del Csm, poi per spiegare la "filosofia" della legge Cirami sul legittimo sospetto ed, infine, per portare avanti l'ulteriore fase di distruzione del processo penale con la proposta di legge Pittelli (Modifiche al Cpp ed al Cp in attuazione dei principi del giusto processo, che unifica varie proposte di parlamentari della Casa della Libertà, tra cui quella dell’on.le Anedda ed altri; contiene ardite previsioni in tema di incompatibilità ed obblighi di astensione per giudici e p.m., di informazioni di garanzia (fino all’illogica proposta di avvisare l'indagato sin dal momento dell'apertura di un’inchiesta); prevede, altresì, il divieto di acquisire sentenze ormai definitive (nei processi di mafia, è stato detto, si dovrà provare ogni volta, ex novo, l’esistenza e la rilevanza giuridica di Cosa Nostra), l’abolizione del valore di “riscontro incrociato” delle dichiarazioni di più collaboratori (potendo il riscontro consistere solo in ulteriori elementi di diversa natura, documentale o testimoniale), il ricorso immediato in Cassazione, con sospensione del dibattimento fino alla decisione, avverso ordinanze del giudice che decidono questioni preliminari o attinenti le richieste di prova, l’abolizione della possibilità – per il giudice – di acquisire d’ufficio, al termine dell’istruttoria dibattimentale, nuove prove di cui ravvisi l’assoluta necessità ai fini della decisione; la concessione obbligatoria delle attenuanti generiche per gli incensurati (quali sono di solito i white collars), il che significa “meno pena per i potenti” (sempre che si riesca a processarli). Insomma, nullità e novità procedurali destinate a scardinare il processo penale;
-il progetto governativo di riforma dell’ordinamento giudiziario riporta la Cassazione al vertice della magistratura, il Ministero ad interferire pesantemente con le competenze del CSM e pone in pericolo la cultura giurisdizionale e l’autonomia del P.M. .Si insiste sulla separazione delle carriere tra giudicanti e requirenti , nonostante il 26 giugno del 2000 la Commissione del Consiglio d’Europa per i problemi legati alla criminalità abbia approvato una raccomandazione agli stati membri perché favoriscano, ove i rispettivi ordinamenti lo consentano, l’interscambio di carriere tra P.M. e giudici, onde realizzare un maggior livello di garanzie per i cittadini;
- ed a breve si parlerà anche di riforma del diritto minorile e del processo del lavoro che rispettivamente significano l’indebolimento della tutela dei minori e della funzione di garanzia esercitata dalla magistratura del lavoro in Italia, e la cancellazione di decenni di elaborazione culturale e di affinamento di preziose specializzazioni; di sganciamento dell'attività della P.G. dalla direzione e dal controllo del P.M. (di cui s’è già visto un significativo anticipo nel D.L. 18.10.2001, n. 374, conv. in L. 15.12.01 n.438, Disposizioni urgenti per contrastare il terrorismo internazionale) e della attribuzione al Parlamento, su proposta del Ministro, delle scelte delle priorità investigative (il che sarebbe sufficiente di per sé a vanificare il principio di obbligatorietà dell’azione penale ed a depotenziare il ruolo del P.M., senza neppure necessità di sottoporlo al controllo dell’esecutivo); di privatizzazione del processo civile, formula forse abusata che, però, suona allarmante per chi abbia a cuore il ruolo del giudice anche in un processo, come quello civile, che muove su impulso di parte; di revisione delle sentenze definitive (proposta di legge Pepe-Saponara), ancora con la giustificazione che si tratta di conseguenza dell’introduzione dei principi del giusto processo in Costituzione (si sostiene, di conseguenza, che dovrebbe essere possibile la revisione delle sentenze passate in giudicato sotto il precedente “regime”); di reintroduzione della immunità parlamentare (proposta dell’on.le N.Palma) e di inutilizzabilità delle intercettazioni telefoniche riguardanti i parlamentari (Zanettini);
- è già all’opera, inoltre, una Commissione incaricata di predisporre la riforma del Codice Penale, ma non appare utile, in assenza di documenti, fondare un giudizio sulle sole parole del suo Presidente che ha anticipato, comunque, un profondo intervento depenalizzante. Sarà un codice di maggioranza, stile riforma del falso in bilancio ?
- avanza pure l’intesa sul progetto di un indulto generalizzato (se non proprio di amnistia), che, come sempre in questi casi, non risolverà i problemi strutturali della giustizia (ad es., quello della inadeguatezza del sistema carcerario), vanificherà il lavoro di anni delle forze dell’ordine e della magistratura e renderà ancora più incerto il principio della effettività della sanzione penale;
- sta per essere varata, infine, l’ennesima Commissione ministeriale, quella cui sarà affidata la revisione del Codice di Procedura Penale, secondo linee guida ancora sconosciute ma che, prevedibilmente, ricalcheranno quelle della proposta Pittelli.

Intanto, il Ministro della Giustizia riduce i fondi a disposizione delle Corti d’Appello per la ordinaria amministrazione e dichiara al CSM che ciò risponde alla necessità di tenere fede all’impegno di ridurre la pressione fiscale sui cittadini, assunto durante la campagna elettorale dalla coalizione politica di cui egli è espressione . Ed anche questo dimostra che l’efficienza del sistema – in nome della quale si giustificano così pesanti interventi – non è sicuramente in cima alle preoccupazioni di questa amministrazione, essendo ormai chiaro che la causa dell’attuale situazione non è l’inefficienza, ma proprio l’efficienza dimostrata dalla magistratura contro mafia e corruzione! Si spiegano, così, le ripetute accuse di parzialità e mala fede rivolte ai magistrati anche dal Presidente del Consiglio, da Ministri e sottosegretari: è in corso da tempo un attacco alla giurisdizione che non ha precedenti, avviatosi originariamente nei confronti dei magistrati di Milano e Palermo ed ormai esteso ai giudici del lavoro ed a quelli minorili. E mai così intensi, come in questi ultimi anni, sono stati gli interventi del C.S.M. a tutela dei singoli magistrati, della loro funzione e dell’indipendente esercizio della giurisdizione. La crisi della divisione dei poteri si è mostrata in tutta la sua pericolosità in Senato, il 5 dicembre 2001, allorchè è stata approvata, a maggioranza, una mozione in cui si “denunciavano” riunioni clandestine tra giudici e PM per trovare il modo di violare la legge sulle rogatorie e si bocciavano senza appello l’interpretazione della medesima adottata dai collegi giudicanti milanesi (indicando loro quella che sarebbe stata corretta) e le decisioni da questi assunte in tema di impedimenti a comparire in giudizio di imputati parlamentari . Nello stesso senso, peraltro, vanno le reazioni del mondo politico alla sentenza di condanna del sen. Andreotti emessa il 18.11.2002 dalla Corte d’Assise d’Appello di Perugia (tra le tante, si distinguono le dichiarazioni del Presidente del Consiglio on.le Berlusconi: “la condanna a 24 anni di carcere comminata al senatore Andreotti è l'ultimo stadio di un teorema giudiziario attraverso il quale settori politicizzati della magistratura hanno cercato di cambiare il corso della politica democratica e cercano di riscrivere la storia d'Italia"), al punto che esponenti della maggioranza e dell’opposizione, dopo tanto battagliare, si sono trovati d’un tratto d’accordo nella necessità di porre rimedio alla crisi della giustizia con un rinnovato progetto di riforma del settore. Viene da chiedersi a cosa siano serviti oltre tre anni di ininterrotte riforme promosse dai due schieramenti politici e se non si tratti di un ritorno dello spettro –travestito- della commissione bicamerale . Ma quale riforma, poi, potrebbe impedire una sentenza non gradita?
Si va consolidando, insomma, la sovrapposizione della legittimazione politica proveniente dal consenso popolare a quella della legittimazione del controllo di legalità, nel senso che i rappresentanti espressi dal popolo (secondo regole di legittimità proprie del principio maggioritario) mostrano la pretesa di assumere su di sé il controllo di legalità, denunciando il “mandato” a ciò conferito agli appartenenti all’ordine giudiziario, nelle forme e nelle ipotesi previste nella carta costituzionale e nella legge ordinaria. E’ il vecchio sogno napoleonico del potere politico assoluto, che mette in gioco, però, la qualità della democrazia. Addirittura, nel “Programma di riforma della giustizia 2002” di Forza Italia e della Casa della Libertà, si legge: “Se con Tangentopoli la Magistratura non avesse ceduto alla tentazione ed alla pretesa di giudicare e condannare il sistema politico nel suo complesso, ma i singoli rei o i singoli reati, la questione morale avrebbe fatto passi da gigante”; la magistratura, quindi, viene insensatamente accusata anche di avere ostacolato la riforma morale del sistema politico. Si comprende, allora, che il problema non è più quello della ragionevole durata del processo in astratto, ma quello della possibilità di ragionevole celebrazione di tutti i processi, anche di quelli a carico degli imputati eccellenti .
L'uso delle Camere per far approvare leggi tarate a misura degli interessi privati di alcuni imputati rappresentanti della maggioranza stravolge lo stato di diritto ed il principio di uguaglianza di tutti i cittadini davanti alla legge, nonché la funzione nelle moderne democrazie del Parlamento quale luogo in cui la sovranità popolare si esercita mediante l'emanazione di regole generali a tutela di tutti i cittadini e non di un gruppo di privilegiati. Questa preoccupazione è stata anche espressa dal Relatore speciale sull’indipendenza dei giudici e degli avvocati della Commissione delle Nazioni Unite per i diritti dell’uomo con una lettera del 23 gennaio 2002 diretta al governo in cui rilevava la continua interferenza tra classe politica e classe giudiziaria, poi il 26 marzo con la relazione per la 58.a Sessione annuale della Commissione dell’ONU per i diritti dell’uomo, tenutasi in quel giorno a
Ginevra (nella quale, tra l’altro, dichiarava di “condividere le preoccupazioni dei giudici, dei pubblici ministeri e dei professori…”, “..di essere convinto che siano ragionevoli i timori dei giudici e dei P.m. che vedono minacciata la loro indipendenza..”in quanto “..sebbene gli attacchi del Governo siano stati indirizzati nei confronti di singoli giudici e pubblici ministeri, deve essere ricordato che la contestazione a pochi viene percepita come un attacco all'intero ordine giudiziario, oltre che un attacco al principio di legalità” ) ed infine il 2 luglio con una nota al governo in cui ha manifestato le sue perplessità per la legge Cirami.
Siamo, ormai, alla tutela del “diritto dei forti” e sono a rischio la stessa esistenza di una magistratura indipendente dal potere politico, il principio di eguaglianza dei cittadini di fronte alla legge e la funzionalità della giustizia in ogni sua articolazione. Il dibattito su questi temi, evidentemente, non può interessare solo i magistrati. Il mondo accademico ha espresso la sua solidarietà in difesa dei principi costituzionali che oggi appaiono a rischio: oltre trecento professori universitari di diritto hanno aderito al manifesto del 7 dicembre 2001 con cui si deplorava come un inaudito atto di interferenza nella sfera della giurisdizione la già citata mozione approvata dal Senato il 5 dicembre 2001; e si succedono, frequenti, le loro prese di posizione contro la produzione di un diritto penale orientato e la strumentalizzazione o introduzione nell’ordinamento di istituti processuali in funzione di interessi preesistenti (da ultimo, ad es., 150 accademici hanno firmato un documento contro la legge Cirami). Dall’avvocatura giungono, invece, segnali contraddittori: disponibilità al dialogo degli avvocati civilisti e di organismi rappresentativi della categoria nella sua unità, ma venti di guerra da parte di molti penalisti: nel programma del neo eletto Presidente dell'Unione delle camere penali si legge, infatti, che «L'Unione rivendica la centralità e l'insostituibilità della sua azione quale unica portatrice organica e disinteressata di un modello equo equilibrato e democratico di giustizia, anche di fronte alle timidezze, ai compromessi ed alle amnesie di quell'Accademia che ci ha lasciato soli in tutti questi anni a difesa dei diritti individuali, salvo ad insorgere premurosamente in difesa delle posizioni anche più retrive di certa magistratura”. Dove inaccettabili sono l’affermazione di considerare quell’associazione come unica possibile detentrice di un modello democratico ed ideale di giustizia, le accuse rivolte al mondo accademico da sempre attento al tema delle garanzie e l’attribuzione delle “posizioni più retrive” a quei giudici (pur non espressamente nominati) che si sono fedelmente attenuti al compito di interpretare la legge, reagendo con il solo silenzio alle ripetute aggressioni del potere politico. Ma l' “altra” avvocatura esiste ed è capace, come fa giornalmente, di impegnarsi in una difesa ad oltranza dello Stato di Diritto. Quanto alla magistratura, nella sua stragrande maggioranza, non si è fatta intimidire e ha sin qui mostrato grande dignità e compattezza, avendo anche adottato iniziative forti e senza precedenti : ci si intende riferire alle ripetute prese di posizione del Consiglio Superiore ed alle manifestazioni di protesta iniziate del corso delle cerimonie di inaugurazione dell’anno giudiziario del 12 gennaio 2002 e culminate poi nell’astensione dal lavoro proclamata dall’Associazione Nazionale Magistrati ed attuata il 20.6.02. Ma è evidente che solo l’azione compatta del ceto dei giuristi (in quanto tecnicamente qualificato) ed il risveglio della società civile (in quanto depositaria dei valori fondanti della democrazia), di cui si colgono ormai ripetuti segnali, potrà invertire la tendenza e sollecitare le preoccupazioni di quanti, in ogni schieramento politico, hanno a cuore il principio di legalità. Per tutti costoro, la difesa dei valori esistenti è il programma del futuro, è la strada da cui passa ogni progetto di efficienza.

20 novembre 2002