Si prospetta una riforma dell'ordinamento giudiziario dai contorni incerti e punitivi, si affollano progetti del Ministro della Giustizia e di parlamentari della maggioranza, senza che sia possibile individuare interlocutori autorevoli e linee di riforma realmente mirate a migliorare il funzionamento del sistema giudiziario

(intervento di Armando Spataro, pubblicato su "La Magistratura" - gennaio/giugno 2002) Quali riforme per l’ordinamento giudiziario ?
(di Armando Spataro )

Le ultime polemiche, successive alle sentenze di condanna del sen. Andreotti per l’omicidio Pecorelli e di Giovanni Scattone e Salvatore Ferraro per l’omicidio di Marta Russo, rispettivamente emesse dalle Corti d’Assise d’Appello di Perugia e di Roma, hanno improvvisamente riacceso il dibattito sulla urgente necessità di una riforma del sistema giudiziario.
L’hanno invocata il Presidente del Consiglio, ma anche esponenti di rilievo della maggioranza e della opposizione politica. Anzi, poco dopo la sentenza Andreotti, i Democratici di sinistra hanno presentato un documento propositivo che, seppur generico nelle enunciazioni, consta di “5 obiettivi e 19 proposte per modernizzare l’amministrazione”. Vari commentatori, poi, hanno tratto spunto da queste sentenze per chiedere interventi di natura radicale, primo tra tutti, come era prevedibile, la separazione delle carriere. “Non è ormai giunta l'ora di passare ai fatti ?" si chiede Angelo Panebianco sul Corriere della Sera dell’1 dicembre, “visto che tutte le forze politiche sono d’accordo”.
Balza subito agli occhi l’assenza di relazione tra le sentenze criticate e la necessità di una riforma “globale” della giustizia. Nel caso di sentenze emesse dai giudici della Repubblica, infatti, sono in ballo solo le regole del giudizio. Non importa neppure che nei due casi citati le sentenze siano state emesse da Corti d’Assise: conta, invece, che le sentenze sono l’espressione di competenze attribuite esclusivamente ai giudici della Repubblica e che, per convenzione, esse vanno accettate come frutto del tentativo di approssimazione alla verità storica dei fatti, che procede attraverso i successivi gradi di giudizio previsti dal nostro ordinamento. Dunque, le sentenze si possono impugnare e criticare, anche duramente, ma non si vede quale ipotizzabile riforma della giustizia possa evitare che un giudice (monocratico o collegiale, laico o professionale o a composizione mista) emetta una sentenza sgradita o non condivisa da tutti.
In particolare, non ha in alcun modo a che vedere con i temi strumentalmente evocati da queste clamorose sentenze la riforma dell’ordinamento giudiziario, a proposito della quale si pone innanzitutto un primo ed essenziale interrogativo: di quale progetto stiamo discutendo? Con quale possibile intervento riformatore dovremmo confrontarci?
L’interrogativo non è provocatorio, posto che lo stesso Ministro della Giustizia, intervenendo il 10.4.02 dinanzi al CSM che gli chiedeva una presa di posizione dinanzi ai molteplici progetti alternativi provenienti dalla stessa maggioranza politica di cui egli fa parte, si è limitato a richiamare l’ovvio rispetto del governo per la sovranità parlamentare: un richiamo nient’affatto rassicurante, a dire il vero, ove si pensi che il programma del partito di cui egli stesso fa parte prevede “in tempi non definiti l’elezione dei pubblici ministeri prima e dei giudici poi”. Se dovessimo limitarci, dunque, all’analisi dei progetti che nascono in via Arenula, si finirebbe con l’adottare una prospettiva assolutamente miope alla luce di quanto avvenuto con altre recenti leggi devastanti, nate o peggiorate fuori dal Ministero. Il tema suggerisce, invece, inquietanti interrogativi sulla reale autorevolezza politica di un Ministro i cui progetti vengono regolarmente e significativamente modificati in sede parlamentare su iniziativa di alleati di governo, senza palpabili resistenze da parte sua. Per un dialogo costruttivo, in definitiva, è necessario ricevere preliminarmente assicurazione che le decisioni eventualmente assunte dal Ministro di Giustizia a nome del Governo costituiscano effettivamente l’indirizzo politico di tutta la maggioranza.
I progetti di riforma ordinamentale, peraltro, vengono presentati con motivazioni chiaramente allusive che poco hanno di tecnico e di riferibile ai problemi reali del sistema giudiziario: addirittura, nel “Programma di riforma della giustizia 2002” di Forza Italia e della Casa della Libertà, si legge: “Se con Tangentopoli la Magistratura non avesse ceduto alla tentazione ed alla pretesa di giudicare e condannare il sistema politico nel suo complesso, ma i singoli rei o i singoli reati, la questione morale avrebbe fatto passi da gigante”, ove la particolarità sta nel fatto che la magistratura viene insensatamente accusata di avere ostacolato la riforma morale del sistema politico. Né è possibile tranquillizzarsi ove si consideri che il responsabile del settore giustizia del partito di maggioranza relativa, il 21 febbraio 2002, nel corso di un convegno tenutosi alla Camera dei deputati, ha dichiarato che “…il CSM ha assunto una dimensione eccessiva, ha subito una trasfigurazione ed ha interferito con le scelte politiche, aggravando lo stato dei rapporti tra istituzioni, che la magistratura è l’unica istituzione che non è legata al sistema dei pesi e contrappesi; che il PM si muove secondo la scala delle sue opzioni morali e reclama il massimo della indipendenza e ciò è antidemocratico e impone il raccordo istituzionale attraverso la scelta delle priorità da parte del Parlamento.”
Del resto, la relazione d’accompagnamento al disegno governativo di legge delega per la riforma dell’ordinamento giudiziario (approvato dal Consiglio dei Ministri il 14.3.2002) non contiene proposizione chiarificatrici; si ha la sensazione, anzi, di una motivazione che procede per slogan, con tecnica da marketing, introducendo un progetto meramente simbolico: si parla di “significativa riforma dell’ordinamento giudiziario che la dimostrata inadeguatezza del servizio Giustizia a soddisfare le esigenze dei cittadini – come attualmente disciplinato – induce a ritenere improcrastinabile”, di necessità di “assicurare una risposta ad esigenze largamente avvertite nell’opinione pubblica di cui il Governo si è fatto portatore fin dal momento delle proprie dichiarazioni programmatiche..”. Tutto viene giustificato in nome delle aspettative e richieste della pubblica opinione, nonché, naturalmente, della efficienza : ma nè il nuovo ruolo che si vuole disegnare per la Cassazione, né la mortificazione del CSM, né la Scuola di formazione sottratta al circuito dell’autogoverno o i nuovi ed invasivi poteri del Ministro di Giustizia hanno nulla a che vedere con le aspettative della gente. Ed è difficile, altresì, credere alle preoccupazioni per l’efficienza del sistema di chi riduce i fondi a disposizione delle Corti d’Appello per la ordinaria amministrazione e dichiara al CSM che ciò risponde alla necessità di tenere fede all’impegno, assunto durante la campagna elettorale, di contenere la pressione fiscale sui cittadini.Altri colleghi, in questo giornale, esaminano i numerosi aspetti tecnici per cui è criticabile il disegno governativo di legge delega; del resto, il parere approvato dal CSM il 12.6.02 (significativamente definito dal Ministro Castelli “.. un atto politico, il canto del cigno di un CSM che sta per scadere”) lascia ben poco spazio ad apprezzamenti e condivisioni degli orientamenti che esso esprime. Anzi, ne sottolinea la non corrispondenza alla chiara indicazione di prospettiva contenuta nel testo della VII disposizione transitoria del testo costituzionale che parla di una “nuova legge sull’ordinamento giudiziario in conformità con la Costituzione” : è agevole rendersi conto, infatti, che non si è in presenza di una legge di riforma organica dell’ordinamento giudiziario, bensì di interventi frammentari che in larga misura si pongono in contrasto con le norme costituzionali sull’assetto organizzativo e sul governo autonomo della magistratura, oltre che con le disposizioni dettate dal Costituente un tema di legislazione delegata (“l’esercizio della funzione legislativa non può essere delegato al Governo se non con determinazione di principi e criteri direttivi”: art. 76 Cost.). E’ inutile negarsi, comunque, che uno degli aspetti più preoccupanti della riforma all’orizzonte, se non il centrale, è quello della separazione delle carriere, che pone in pericolo la cultura giurisdizionale e l’autonomia del P.M.. Nella citata relazione d’accompagnamento al disegno governativo di legge delega, infatti, si dice: “Nel dettare all’art.5 i principi ed i criteri cui il Governo dovrà attenersi nell’emanare le norme disciplinanti il passaggio dall’esercizio delle funzioni giudicanti a quelle referenti e viceversa, si è ritenuto di rispondere, anche sulla scorta dell’esperienza maturata in altri Paesi di avanzata democrazia, all’esigenza ormai largamente diffusa nella cittadinanza secondo cui occorre prevedere una specifica distinzione tra i magistrati che esercitano le funzioni giudicanti e requirenti…le due funzioni richiedono una diversa formazione e diverse attitudini professionali”. Si tratta di affermazioni non solo inquietanti, ma anche imprecise nel riferimento al contesto internazionale qui insolitamente valorizzato dal Ministro: infatti, si trascura o si ignora che il 26 giugno del 2000 la Commissione del Consiglio d’Europa per i problemi legati alla criminalità ha approvato una raccomandazione agli stati membri perché favoriscano, ove i rispettivi ordinamenti lo consentano, l’interscambio di carriere tra P.M. e giudici, onde realizzare un maggior livello di garanzie per i cittadini. Le preoccupazioni aumentano, poi, se si considerano le ripetute dichiarazioni del Presidente del Consiglio circa la necessità di separare le carriere o si ricordano le promesse formulate da illustri parlamentari-avvocati della maggioranza a Sirmione (4-6.10.02), in occasione del Congresso dell’Unione delle Camere Penali (la separazione delle carriere si farà!); né sono confortanti alcune posizioni che si manifestano all’interno dell’opposizione parlamentare ed i continui equivoci semantici attorno al binomio separazione della carriere – separazione delle funzioni alimentati da chi dovrebbe ben sapere che il nostro ordinamento già prevede funzioni separate! Ancora nell’ultimo documento programmatico dei D.S. si propone la “Netta separazione delle funzioni tra P.M. e giudici”, dove la novità rispetto agli equivoci del passato sta nell’aggettivo “netta” (!!) di cui non è ancora chiaro il senso giuridico.
Lo stesso Ministro della Giustizia sembra spesso ondeggiare tra il richiamo lessicale ora all’una ora all’altra delle due opzioni, senza che sia dato di comprendere esattamente se pure in questo campo sarà lasciato ampio spazio alle iniziative parlamentari modificative dei suoi progetti. Singolare, del resto, è apparso il suo atteggiamento in occasione della giornata di astensione dal lavoro proclamata dall’Associazione Nazionale Magistrati ed attuata il 20.6.02: ne ha chiesto fermamente (quanto inutilmente) la revoca, affermando che diversamente si sarebbero azzerate le pallide linee di intesa su possibili modifiche al progetto governativo di riforma ordinamentale individuate nel corso di alcuni incontri con rappresentanti dell’ANM : si sarebbe, insomma, tornati indietro al progetto iniziale! Con ciò dimostrandosi quanto reale fosse la sua pur dichiarata volontà di dialogo con la magistratura associata e quanto evanescente quella di apportare modifiche ragionevoli ai disegni iniziali.
E torniamo, così, a parlare ancora del dialogo possibile: l’Associazione Nazionale Magistrati ha concretamente dimostrato – e non solo in questi ultimi dodici mesi – di essere disponibile ad un confronto realmente mirato alla modernizzazione dell’ordinamento in modo che l’organizzazione giudiziaria possa rispondere anche all’esigenza della ragionevole durata dei processi. Ma disponibilità al confronto non significa affatto accettazione acritica di scelte anacronistiche, come quelle che riportano la magistratura al passato, attraverso l’esaltazione della carriera formale che così gravi danni ha arrecato alla giurisdizione, del conformismo giurisprudenziale e dell’idea – che non risponde ai bisogni di una società moderna – di ordinare i magistrati in una sorta di piramide al vertice della quale vi è la Cassazione, per i cui componenti si disegna un discutibile doppio binario per l’accesso ed un regime differenziato anche sul piano economico.
Qualsiasi confronto sulla giustizia ha senso solo se si svolge entro un quadro di obiettivi e valori generali condivisi, non se, in nome di un astratto modernismo, si intende scardinare un sistema rispondente al dettato costituzionale ed al principio della divisione dei poteri. E’ giusto, dunque, che l’ANM pretenda chiarezza dai potenziali dialoganti, anche da coloro che si collocano nell’arco dell’opposizione parlamentare i cui progetti di riforma pure suscitano dubbi ed obiezioni non marginali (così quelli sulla “netta” separazione delle funzioni, sulla composizione dei Consigli Giudiziari, sul regime del procedimento disciplinare etc.).
La chiarezza utile al dialogo, naturalmente, comporta non solo l’abbandono di intenti punitivi e di atteggiamenti offensivi nei confronti della magistratura, ma richiede anche che siano individuati obiettivi tecnicamente praticabili (non sarebbero pochi!) sui quali lavorare, preservando un assetto costituzionale ed ordinamentale che ancor’oggi è oggetto di alto apprezzamento all’estero. Si passi, perciò, dalla formulazione di astratte e generiche proposizioni di principio alla individuazione di precise e concrete strategie di intervento. E queste, all’evidenza, non potranno non riguardare anche l’Avvocatura, la sua deontologia ed il contrasto delle tattiche dilatorie, la comune formazione con i magistrati ed il regime di incompatibilità con funzioni di governo o di direzione di articolazioni parlamentari. Occorre rimediare anche alla scarsa attenzione che l’attuale maggioranza parlamentare sembra dimostrare rispetto alla necessità di rafforzare lo spazio giuridico comune europeo e di dar seguito agli obblighi derivanti dalla cooperazione tra gli Stati: si tratta di prospettive che riguardano non solo le procedure ed il diritto sostanziale (temi fin qui affrontati in modo traumatico, insoddisfacente ed in controtendenza rispetto alla realtà internazionale con la legge sul rientro occulto capitali illeciti costituiti all’estero, la legge delega sui reati societari e la riforma del falso in bilancio,la legge sulle rogatorie internazionali, il compromesso sul mandato d’arresto europeo dell’11.12.2001 al vertice di Laeken e con gli interventi governativi riguardanti Olaf ed Eurojust), ma anche l’organizzazione degli uffici.
Tra le riforme “di sistema” che sono all’orizzonte si collocano pure, nei programmi del Governo, la riforma del diritto minorile e quella del processo del lavoro: anche di queste si deve discutere con serietà d’intenti per scongiurare, unitamente alla cancellazione di decenni di elaborazione culturale e di affinamento di preziose specializzazioni, l’indebolimento della tutela dei minori e della funzione di garanzia esercitata dalla magistratura del lavoro in Italia,.

Per finire: il Relatore speciale sull’indipendenza dei giudici e degli avvocati della Commissione delle Nazioni Unite per i diritti dell’uomo, con stessa la relazione del 26.3.02 per la 58.a Sessione annuale della Commissione stessa, con cui dichiarava di “condividere le preoccupazioni dei giudici, dei pubblici ministeri e dei professori…” italiani, “..di essere convinto che siano ragionevoli i timori dei giudici e dei P.m. che vedono minacciata la loro indipendenza..”, affermava : “Nel corso della missione, nei suoi colloqui con il Ministro della giustizia e con i Presidenti delle Commissioni giustizia del Senato e della Camera dei Deputati, il Relatore speciale ha invitato alla costituzione di una commissione dei rappresentati di tutte le parti del sistema giudiziario tra cui il Consiglio superiore della magistratura, l’Associazione nazionale magistrati, le associazioni degli avvocati, il mondo accademico e il Ministro della giustizia, allo scopo di indirizzare la riforma del sistema giudiziario in modo virtuoso e onnicomprensivo. L'attuale approccio del Ministro della giustizia non è soddisfacente ed è pieno di sospetto e diffidenza. (Dopo il rientro dalla sua missione, il Relatore ha saputo che il Governo ha accettato questa raccomandazione. Il Ministro della giustizia convocherà una Conferenza nella direzione indicata)”. In realtà, tale conferenza non è stata ancora convocata, mentre il Governo ha presentato al Parlamento il suo ddl di riforma dell’ordinamento giudiziario. Si può ragionevolmente sperare che il Ministro della Giustizia intenda dare seguito alle assicurazioni fornite ad un autorevole rappresentante delle Nazioni Unite ?
3.12.2002